Γρηγόρης Πελεκάνος: Η απόφαση του γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου & η ΕΕ.

Διάβασα με μεγάλη προσοχή το άρθρο του καθ. κ. Ε.Βενιζέλου στο ΒΗΜΑ (10.5.2020), καθώς και το άρθρο του Καθ. κ. Ν.Αλιβιζάτου στην Καθημερινή (13/5/2020), που ασκούν κριτική στην πρόσφατη απόφαση του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου (εφεξής το Δικαστήριο) για το θέμα της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) και των ορίων της πολιτικής της.

1. Τι είπε το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο.

Όπως και πολλοί άλλοι σχολιαστές «διαβάζω» την απόφαση από την αρθρογραφία. Επομένως κρατώ επιφυλάξεις και επιφυλάσσομαι του δικαιώματος της ανασκευής. Το Δικαστήριο κρίνοντας ότι οι αρμοδιότητες των οργάνων και θεσμών της ΕΕ, περιλαμβανομένης της ΕΚΤ, αποτελούν παραχώρηση εθνικής κυριαρχίας, θεώρησε ότι τα Κράτη Μέλη διακρατούν την ανώτατη εξουσία (residual authority) για όσα δεν έχουν παραχωρηθεί , ότι αν τα Κράτη Μέλη δεν έχουν παραχωρήσει εξουσία τότε οι θεσμοί της ΕΕ δεν την αποκτούν, ότι στην Γερμανία το Σύνταγμα απαιτεί ότι η παραχώρηση εθνικής κυριαρχίας πρέπει να αποφασιστεί από την Βουλή και ότι επειδή η Βουλή δεν είχε παραχωρήσει στην Κυβέρνηση την εξουσία να παραχωρήσει στην ΕΚΤ εξουσία να ασκεί οικονομική πολιτική, υπάρχει παράβαση της «δημοκρατικής αρχής» αν η ΕΚΤ υπερέβη το καταστατικό της υιοθετώντας την Ποσοτική Χαλάρωση (QE) και τη πολιτική Outright Market Transactions (OMT) που φαίνεται να είναι πιθανώς άσκηση οικονομικής πολιτικής. Έδωσε τρεις μήνες στη ΕΚΤ να αιτιολογήσει γιατί το QE/OMT είναι νομισματική και όχι οικονομική πολιτική και αν η ΕΚΤ δεν δώσει ικανοποιητικές εξηγήσεις διέταξε τη Γερμανική Κυβέρνηση να μην εφαρμόζει στην Γερμανική επικράτεια ό,τι σημαίνει QE/OMT και αφορά την Γερμανία.

2. Τι είναι το QE και το OMT

Σημειώνω ότι η ΕΚΤ εφάρμοσε ένα QE lite πρώτα το 2012 αγοράζοντας private asset backed securities (ιδιωτικά ομόλογα ασφαλισμένα με στοιχεία ενεργητικού, όπως εταιρικά ομόλογα με εξασφάλιση υποθήκες επί ακινήτων , η παραδοσιακή διαφοροποίηση debentures / bonds), επί του οποίου εκδόθηκε , μετά από παραπομπή από το BGH , προκαταρκτική απόφαση του ΔΕΚ στις 14 Ιανουαρίου 2015 που έκρινε ότι prima facie , το QE Lite δεν συνιστούσε παραβίαση της απαγόρευσης άσκηση οικονομικής πολιτικής . Αμέσως μετά η ΕΚΤ , εφάρμοσε το QE, όπου αντί για ιδιωτικά ομόλογα, η ΕΚΤ αγόρασε κρατικά ομόλογα (sovereign bonds). Αποτέλεσμα της μαζικής αγοράς κρατικών ομολόγων ήταν οι αποδόσεις των κρατικών ομολόγων σταδιακά να μειώνονται (με τη ΕΚΤ να αγοράζει συνεχώς, το ρίσκο των ομολόγων μειωνόταν, οπότε μειώνονταν οι αποδόσεις τους, μειώνοντας και το «έκθετο» δημόσιο χρέος των κρατών επαναφέροντας εμπιστοσύνη ότι δεν θα χρεωκοπήσουν τα κράτη με υψηλό χρέος.

Γράφει ο κ.Γρηγόρης Πελεκάνος...

Με τη ΟΜΤ (2012) η ΕΚΤ ανέλαβε και νέο ρόλο, εκείνο του conditional lender of the last resort: να αγοράζει κρατικά ομόλογα με λήξεις 1-3 χρόνια από τις δευτερογενείς αγορές (εξ ‘ου market transactions), υπό το όρο ότι το Κράτος Μέλος έχει λάβει χρηματοδότηση από το ESM (το «Ευρωπαϊκό ΔΝΤ») με το οποίο και να έχει υπογράψει Μνημόνιο προς αποκατάσταση της ισορροπίας τρεχουσών συναλλαγών. Η απόφαση του Δικαστηρίου αφορά το QE και το OMT, όχι το QE Lite επί του οποίου είχε εκδώσει προκαταρκτική απόφαση το ΔΕΚ.

3. Οι απόψεις των κκ. Βενιζέλου και Αλιβιζάτου.

Συμφώνως προς τη βασική αρχή της αμεροληψίας, αλλά και προκειμένου ο αναγνώστης να έχει δυνατότητα κρίσης, πρέπει να παρατεθούν τα κρίσιμα αποσπάσματα των άρθρων των κκ. Βενιζέλου και Αλιβιζάτου.

Κατά το κ. Βενιζέλο (όπου ΓΟΣΔ νοείται Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο): «….. Η ποσοτική χαλάρωση, λέει το ΓΟΣΔ, εντάσσεται στη νομισματική πολιτική που ασκείται από την ΕΚΤ, και ναι μεν δεν συνιστά απαγορευμένη από τη Συνθήκη για τη λειτουργία της ΕΕ νομισματική χρηματοδότηση, επηρεάζει όμως έντονα την οικονομική πολιτική (επίπεδο τιμών, αξίες ακινήτων κ.ο.κ.) που δεν ανήκει στην αρμοδιότητα της ΕΚΤ.

Η εισπήδηση της ΕΚΤ στο πεδίο της οικονομικής πολιτικής παραβιάζει τη γερμανική συνταγματική ταυτότητα και ιδίως βασικές δημοσιονομικές αρμοδιότητες της Ομοσπονδιακής Βουλής…. εάν αυτή (σημ. Η ΕΚΤ)μέσα σε τρεις μήνες (μεταβατική περίοδος) δεν αιτιολογήσει πλήρως ότι το QE σέβεται την αρχή της αναλογικότητας ως προς τη σχέση νομισματικής και οικονομικής πολιτικής, δηλαδή ως προς την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ ΕΚΤ και κρατών-μελών (δηλαδή της Γερμανίας)….

Για να φτάσει στη θέση του αυτή το ΓΟΣΔ βάζει στο στόχαστρο το Δικαστήριο της ΕΕ που απαντώντας σε προδικαστικό ερώτημα που είχε υποβάλει το ΓΟΣΔ έκρινε ότι το πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης είναι σύμφωνο με τις προβλέψεις των συνθηκών. Η απόφαση αυτή του Δικαστηρίου της ΕΕ ψέγεται ως ακατανόητη και αυθαίρετη. Το ΓΟΣΔ θεωρεί ότι και το Δικαστήριο της ΕΕ κινήθηκε πέραν της δικαιοδοσίας του (ultra vires)… Οι νομικές, θεσμικές, αξιακές και πολιτικές επιπτώσεις της απόφασης του ΓΟΣΔ είναι εξίσου ή και περισσότερο σημαντικές.

Το γερμανικό δικαστήριο είπε ότι τα εθνικά συνταγματικά ή ανώτατα δικαστήρια μπορούν να ελέγχουν τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της ΕΕ και αν κρίνουν ότι αυτές ως ακατανόητες ή αναιτιολόγητες ή εσφαλμένες θίγουν την εθνική συνταγματική ταυτότητα, μπορούν να μη τις εφαρμόζουν.

Το οικοδόμημα της υπεροχής και της άμεσης εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου κλονίζεται…. Εάν συνεπώς κάποιος υπερέβη το όριο, αυτός είναι το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο που επιχειρεί να θέσει υπό τον δικαστικό του έλεγχο το ιστορικό στοίχημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης..).

Κατά τον κ. Αλιβιζάτο: « το πραγματικό διακύβευμα της απόφασης αυτής δεν περιορίζεται στη νομισματική πολιτική της Ενωσης και στην άσκησή της, αλλά θίγει τον βασικότερο ίσως πυλώνα του εγχειρήματος της ευρωπαϊκής ενοποίησης: την ισότητα των κρατών-μελών, την οποία μόνον η ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου της Ενωσης μπορεί να διασφαλίσει….

Με άλλα λόγια, πάντοτε σύμφωνα με τον ΓΟΣΒ, τα ενωσιακά όργανα δεν μπορούν –στο παρόν τουλάχιστον στάδιο της ευρωπαϊκής ενοποίησης (Ιntegrationsprogramm)– να διευρύνουν τις αρμοδιότητές τους, αν το κρίνουν αναγκαίο για την αντιμετώπιση, για παράδειγμα, μιας έκτακτης ανάγκης, όπως η πανδημία του κορωνοϊού, ούτε να διαθέσουν τους κατά την κρίση τους αναγκαίους πόρους (επιβαρύνοντας κατ’ αποτέλεσμα τα κράτη-μέλη).

Οφείλουν, απεναντίας, να αναζητήσουν τη συναίνεση των κρατών-μελών, εν προκειμένω της Bundestag, του μόνου οργάνου που, κατά την έκφραση του ΓΟΣΔ, είναι «απευθείας υπόλογο στον λαό….. έκρινε ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση, οι Βρυξέλλες υπερέβησαν τις αρμοδιότητες που τους αναγνωρίζουν οι Συνθήκες … προκειμένου να έχουν λόγο στα πάντα, ακόμη δηλαδή και σε ζητήματα για τα οποία, σε μια δημοκρατία, μόνη αρμόδια να κρίνει είναι η εκάστοτε πλειοψηφία, ορισμένοι δικαστές είναι έτοιμοι να ξεχάσουν τα νομικά τους και να βουτήξουν στα βαθιά νερά της πολιτικής. Μήπως όμως αυτό είναι μοιραίο να συμβαίνει όταν υπάρχει κενό ηγεσίας και, κατ’ επέκταση, κενό πολιτικής;».

4. Ιδία Θέση:

Αντιλαμβάνομαι την ανησυχία των έγκριτων σχολιαστών. Η ανησυχία τους είναι μήπως επεκτείνοντας την λογική της απόφασης αυτή θα δώσει νομικά όπλα στο Ορμπάν στο μεταναστευτικό ή ότι εμποδίζει την αντιμετώπιση του Covid-19. Δεν έχουν άδικο, όπως εξηγώ πιο κάτω. Δεν συζητούν όμως «the elephant in the room». Αντί να συζητούν μήπως υπάρχει θεσμικό ελάττωμα στη ΕΕ και να προτείνουν την διόρθωσή του, κατηγορούν το Δικαστήριο, που δίκασε επί Γερμανικού Δικαίου, ότι μετέρχεται δικαστικό ακτιβισμό και ασκεί «πολιτική» μη αντιλαμβανόμενο τις συνέπειες της απόφασής του που υποσκάπτουν τη ΕΕ.

Χτυπάνε το Δικαστήριο, ενώ το πρόβλημα είναι, κατά την άποψή μου, το θεσμικό έλλειμα της ΕΚΤ/ΕΕ. Είναι σαν να λέμε στο ΣτΕ: αν ακυρώσεις το διαγωνισμό των τηλεοπτικών αδειών ασκείς «πολιτική», όπως «πολιτική» απόφαση είναι η επιστροφή αναδρομικών. Που πήγε η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης; Προφανώς και αντιλαμβάνομαι την πολυπλοκότητα της περίστασης, αλλά είμαι οπαδός του ρητού “Exceptional circumstances do not allow exceptional interpretations of the constitution”.

H EE βρέθηκε στο χείλος της καταστροφής το 2012 και έφτιαξε νέους θεσμούς (τραπεζική εποπτεία, ESFM, ΕSΜ κλπ) πάντα με την έγκριση των κυρίαρχων Κρατών μελών. Καιρός να δουν οι κυβερνήσεις το πραγματικό πρόβλημα που είναι οι περιορισμοί που τα ίδια τα Κράτη-Μέλη επέβαλαν στην ΕΕ και τους θεσμούς της. Κατά την άποψή μου, οι δύο σχολιαστές δεν δίνουν την πρέπουσα σημασία στα εξής δύο κρίσιμα σημεία: πρώτο, σε αντίθεση με το Fed που έχει δύο αρμοδιότητες, αφενός την άσκηση νομισματικής πολιτικής (κυρίως πολιτική επιτοκίων για την ρύθμιση της ρευστότητος) και αφετέρου την διασφάλιση οικονομικής σταθερότητας ( έλεγχο πληθωρισμού, εξ’ ού οι παρεμβάσεις οικονομικής πολιτικής), η ΕΚΤ έχει μόνο την πρώτη. Είναι κατ’ αρχή θέμα νομικής πραγματικότητάς.

Θα μπορούσε να υπάρχει και η δεύτερη αρμοδιότητα αλλά σκοντάφτει στο δεύτερο σημείο που είναι ότι η ΕΕ μετά τη Λισαβώνα δεν είναι ομοσπονδιακή ένωση αλλά δι-εθνική ένωση. Αυτό σημαίνει ότι , επειδή δεν προβλέπεται, υπάρχει μόνο εθνική οικονομική πολιτική και όχι ενωσιακή οικονομική πολιτική, και για να αλλάξει αυτό πρέπει να τροποποιηθεί η Συνθήκη της Λισαβώνας που πρέπει να εγκριθεί από τα εθνικά κοινοβούλια ή με δημοψήφισμα. Αυτό ήταν και πίσω από το ότι το Eurogroup είναι άτυπο όργανο γιατί άτυπα ασχολείται με κάτι που δεν είναι στην αρμοδιότητα της ΕΕ δηλαδή το συντονισμό των εθνικών οικονομικών πολιτικών της ΕΕ . Σύμφωνα με την απόφαση Costa v. Enel (1963), και την απόφαση Walt Wilhelm (1969), το κοινοτικό δίκαιο υπερέχει των εθνικών δικαίων.

Αλλά εδώ, κατά το Δικαστήριο, δεν υπάρχει κοινοτικό δίκαιο. Αυτό το απλό είπε το Δικαστήριο: ‘’κύριοι του ΕΚΤ ενεργείτε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση». Στην δεύτερη ως άνω υπόθεση, κρίθηκε περαιτέρω ότι τα εθνικά δικαστήρια έχουν δυνατότητα να εφαρμόζουν το κοινοτικό δίκαιο με σκοπό την τήρηση του ενιαίου της κοινοτικής νομοθεσίας κι αν ακόμη υπάρχει εκκρεμής αίτηση /διαδικασία επίλυσης της διαφοράς σε κοινοτικό όργανο ή δικαστήριο. Κατά συνέπεια κι αν ακόμη εκκρεμεί το θέμα QE Lite/ OMT/QE στα κοινοτικά δικαστήρια δεν υφίσταται αναρμοδιότητα, «νόσφιση εξουσίας» από το Δικαστήριο, διότι το Δικαστήριο παρενέβη, με ανάποδη ανάγνωση, για την διατήρηση της κοινοτικής έννομης τάξης, όχι για να την αμφισβητήσει.

Καταληκτικό συμπέρασμα λοιπόν στο θέμα αν το ΟΜΤ ή το QE είναι άσκηση νομισματικής και όχι οικονομικής πολιτικής δεν μπορώ να προσφέρω μετά βεβαιότητος διότι οι τεχνικές λεπτομέρειες μου διαφεύγουν. Ανακοινώνοντας το Expanded Asset Purchase Programme, δηλαδή το QE , η ΕΚΤ ανακοίνωσε ότι θα αγόραζε Κρατικά ομόλογα 60 δισεκατομμυρίων ευρώ κάθε μήνα μέχρι να διασφαλιστεί η σταθερότητα του πληθωρισμού. Αυτό μου ακούγεται ως οικονομική πολιτική. Μπορεί να σφάλλω. Αλλά αν όντως είναι οικονομική πολιτική μάλλον το Δικαστήριο έχει στην ουσία δίκιο.

Σε κάθε περίπτωση και το Δικαστήριο περιμένει τις εξηγήσεις της ΕΚΤ. Σε σχέση με τη απόφαση του Δικαστηρίου, η έλλειψη είναι στις καταστατικές αρμοδιότητες της ΕΚΤ που όμως δεν μπορούν να συμπληρωθούν αν δεν υπάρξει εθνική έγκριση ή δεν τροποποιηθεί η ΣΛΕΕ και γυρίσουμε σε κάποια μορφή Ευρωπαϊκού Συντάγματος (Νίκαια, Giscard d’Estaing), που «πυροβόλησαν» οι Γάλλοι και οι Ολλανδοί αρνούμενοι να το επικυρώσουν. Η απόφαση του Δικαστηρίου έχει προφανώς πολιτική σημασία, αλλά δεν είναι εκεί (ή κυρίως εκεί) που την εντοπίζουν οι κκ. Βενιζέλος και Αλιβιζάτος.

Η πολιτική ουσία της στην πραγματικότητα είναι η ΕΕ να γίνει ομοσπονδία που ασκεί οικονομική πολιτική και έχει Ομοσπονδιακή Κεντρική Τράπεζα, που θα μπορεί να έχει Άμυνα και Εξωτερική Πολιτική και θα μπορεί να προστατεύει και τα σύνορά της. Χωρίς ομοσπονδιακό σύνταγμα, η ΕΕ κάνει μπαλώματα όπου δεν έχει καταστατικές αρμοδιότητες, όπως στη προστασία συνόρων με τη FRONTEX , το μεταναστευτικό και την υγεία. Δεν «φταίνε» οι Βρυξέλλες για τους περιορισμούς αυτούς, αλλά τα Κράτη Μέλη. Εκεί θα παιχθεί το μέλλον της ΕΕ και το Δικαστήριο αυτό αποκαλύπτει. Η επιτακτική ανάγκη είναι η αναγέννηση της ομοσπονδιακής πορείας της ΕΕ.

*Ο κ. Γρηγόρης Πελεκάνος είναι Δικηγόρος, Μέλος Δ.Σ. της «Κίνησης Πολιτών για μια Ανοικτή Κοινωνία» και Senior Partner , Ballas Pelecanos & Associates LPC